在擬訂一項社會救助政策，必須依循以下六點基本原則：
（1） 政府責任原則
任何一個國家的憲法，對其國民的生存權都有明確的規定，也是政府的責任，當國民因貧困而遭受生存的威脅時，政府有責任保護其生活，扶助其自立。因此，對所有國民提供生活保護措施，是政府必負擔的責任。
（2） 平等原則
國民無分男女、宗教、種族、階級、黨派法律上一律平等。凡合乎政府所規定的生活保戶要件者，應平等接受保護。若對某種特殊團體採取優惠的生活保護措施，理論上，是違反憲法的平等原則。
（3） 最低生活保障原則
生活保戶的基本精神在於最低生活的保障，而最低生活並非只維持生命所必要的的基本生活，還必須涵蓋衛生保健、教育文化等廣的生活水準。因此，生活保護的表準應以生活水準的美觀，加以訂定，並對特殊的需要提供特別扶助。
（4） 補充原則
可支配所得低於最低生活費標準，而充分運用其資產、工作能力和扶養義務等資力後，仍然無法維持最低生活者，使得成為生活保護的對象，是為生活保戶的補充原則。但是，資產的認定十分複雜，扶養行為的強制極為困難，若無嚴格、合理的資產調查，可能會發生有資產者接受政府保護，而沒有扶養行為的低收入者卻無法接受生活保護的現象。
（5） 家庭單位原則
生活保護的對象應以家庭為扶助單位，並依家庭結構的不同，提供不同的扶助金額。若以個人為服務單位，則家庭成員越多、年齡越小家庭越有利，單身漢夫妻兩人家庭最為不利。
（6） 行政統一原則
對於領域較小，生活水準差距不大的社會而言，生活保護的行政體系有統一的必要，若由各地方政府個別制定實施，就容易產生不公平的現象。最好的方法是由中央政府制定生活保護法，統一行政組織、區分地區等級和扶助標準、提供必要經費；另一方面，則由地方政府負責執行業務。
依據我國社會救助秉持「主動關懷、尊重需求、協助自立」的原則，社會救助法修法立成大致可以分為六個階段：
一、第一階段
【中華民國六十九年六月十四日總統令公布全文27條 】
民國69年頒布社會救助法，使得民國32年起實施的社會救濟法正式廢止。社會救助法形式上雖然是社會救濟法的修正案，但是兩者基本理想與目標不同。社會救濟法是以農業社會為立法背景，以消極作為從事救濟；社會救助法則為工業社會的產物，以工業社會結構與經濟型態為背景，且重於協助被救者的自立，已積極作為從事救濟。
自民國69年社會救助法正式訂定後，社會救助工作邁向法的制度化發展，資產調查是我們執行社會救助的一項重要實務工作，救助工作不在是慈善的事業，是由專業工作人員執行的資產調查，透過專業審查決定是否合於照顧。
二、第二階段
【中華民國八十六年十一月十九日總統（86）華總（一）義字第8600246790號令修正公布全文46條 】
【中華民國八十九年六月十四日總統（89）華總（一）義字第8900146970號令修正發布第3、4、11、15～17、19、20、23、26～28、36、37條條文 】
民國86年即民國89年兩修正社會救助法。
自86年修的社會救助法增加積極性的教育服務、住宅服務、就業服務與社會工作服務等方案，此階段重大修正內容包含：
（1） 統一最低生活費標準，由省市政府參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出百分之六十。
（2） 家庭總收入應計算人口增列綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。
（3） 每人每月所領取政府核發之救助金額，不得超過當年政府公告之基本工資。
（4） 對老人、懷胎滿六個月的孕婦與身心障礙者的給付得以加成規定。
（5） 各級地方政府視實際需要及財力，對低收入戶提供特殊項目救助及服務。
（6） 修正不予計入全家人口工作收入，易不核算其最低生活費的規定。
（7） 申請生活扶助者，其家庭總收入以外之財產總額超過省主管機關公告之當年度一定金額者，不予扶助。
三、第三階段
【中華民國九十四年一月十九日總統華總一義字第09400004911號令修正公布第4、5、10、16、41、43條條文；增訂第5-1～5-3、15-1、44-1條條文；並刪除第42條條文 】
民國94年第三次修正的社會救助法。
此階段重要修要點包含：
（1） 考量現行核發現金給付的的福利措施已就家庭中最弱勢的老年人、障礙者及兒童少年的津貼發放擴大到最低生活費2.5倍以下，已能兼顧弱勢民眾的照顧，故最低生活費核算比例仍然維持現行方式，未做修正，但規定每3年需要進行檢討，以因應社會變遷以及民眾的需求。
（2） 酌修家庭之應計算人口範圍，並將依法不得在台灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶；為共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬；無工作收入、為共同生活且無扶養能力之以結婚直系血親卑親屬等3 類家庭人口，排除於應計算人口範圍之列。
（3） 家庭總收入計算之範圍包括「工作收入」、「動產及不動產之收益」及「其他收入」三項。有關工作收入的核計是以全家人口當年度實際工作收入為主，惟如無法提出相關財稅資料查無工作收入，明列可採取下列方式核定：
A. 最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依台灣地區職類別資產報告各職類每月平均經常性薪資核算。
B. 未列入台灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央主計機關公布之最近一年各業員工初任人員平均薪資核算。
C. 有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者，期失業期間得不計算工作收入，所領取之失業給付，仍然應併入其他收入計算。
（4） 對經認定為產生經濟效益之原住民保留地、公共設施保留地以及具公用地役關係之既成道路等不動產，得排除計算家庭總收入不動產之價值。惟為符公平，仍強調以查無實際收益並且不能使用為要件。
（5） 新增授權地方政府研提脫貧策略協助低收入戶逐步脫離福利依賴，建於全球經濟與展業結構改變，有工作能力的低收入戶人口比例漸增，並跳脫傳統現金消極救助方式，推動機及救助自立策略，本次修法特將累積財產及人力培育等自立觀念納入，特導入「福利緩衝期」的概念，讓低收入戶有一段時間可以累積財富，也提高其參加意願，加速脫離生活困境。
（6） 配合行政程序法及行政執行法之施行，酌修相關條文，並將本法施行細則相關規定一列修正。
四、第四階段
【中華民國九十七年一月十六日總統華總一義字第09700003901號令修正公布第5～5-2、9、12、21、36條條文；並刪除第43條條文 】
【中華民國九十八年七月八日總統華總一義字第09800166501號令修正公布第5-3、46條條文；並自九十八年十一月二十三日施行】
民國97年第四次修正的社會救助法。
此階段重修正要點包括：
（1） 放寬低收入戶家護人口計算。
（2） 放寬家庭總收入之認定標準。
民國98年第五次修，修正重點在於重新規範工作的能力。
五、第五階段
【中華民國九十九年十二月二十九日總統華總一義字第09900353461號令修正公布第1、3、4、5～5-3、8、9、12～15-1、16、17、19、21、30～32、36、38～41、46條條文；增訂第4-1、9-1、15-2、16-1～16-3、44-2、44-3條條文；刪除第37條條文；並自一百年七月一日施行 】
民國99年第六次修正的社會救助法。
重大修正要點：
A. 檢討最低生活費訂定方式。
B. 增訂中低收入戶之規定，擴大弱勢照顧範圍。
C. 放寬家庭應計算人口範圍。
D. 強化工作收入之審定程序，並放寬認定。
E. 放寬家庭財產計算範圍，以反映真實狀況。
F. 放寬工作能力之認定範圍。
G. 新增社會救助通報機制及救助專戶。
H. 強化低收入及中低收入戶工作服力的誘因，鼓勵低收入戶積極自立脫離貧窮。
I. 親身住宅補貼措施。
J. 新增中低收入戶提供短期生活扶助
六、第六階段
【中華民國九十九年十二月二十九日總統華總一義字第09900353461號令修正公布第1、3、4、5～5-3、8、9、12～15-1、16、17、19、21、30～32、36、38～41、46條條文；增訂第4-1、9-1、15-2、16-1～16-3、44-2、44-3條條文；刪除第37條條文；並自一百年七月一日施行 】
民國100年12月7日第七次修正的救助法。
修正要點：低收入戶減免學雜費。
修法歷程分析：
由於決策權力都掌握在國民政府內，所以對於政策層次的改革經驗， 很容易應用到制度層次並轉化為法律制度，使得政策與制度修正方向較具有一致性與連貫性。但隨著政治的民主化，經濟的自由化，來自公民社會的聲音崛起，它們試圖表達自己對於政策、制度的意見，使得政府壟斷決策權的自主性不再，而必須納入不同勢力的主張。代表人民的立法委員，首次取得了對於制度修正的影響力，再也不是過去行政院的「立法局」。因此，本節試圖將焦點放置於立法院審查社會救助法的過程，來探詢社會救助法的修正是否充分體現「積極性社會救助」的意義。
就社會救助法的政策學習動機來說，行政院修正草案緣起認為近年來面臨經濟不景氣及社會情勢急速變遷，產生貧富差距擴大、結構性失業問題，無法單以個人問題歸因，為照顧生活困難之低收入戶及遭受緊急危難或非常災害者之生活，並協助其自主，爰進行修法工作。其中，特別強調對於未符合低收入戶資格的近貧族群之關心，將中低收入戶的認定標準及權益法制化，以擴大照顧民眾之目標。同時強化對於低收入戶的就業輔導及鼓勵社會參與等措施，幫助弱勢民眾提升競爭力及脫貧自立，提升社會救助法的積極面之效益。
政策學習內容來說，包括放寬最低生活費、增訂中低收入戶規定、放寬家庭應計人口範圍、放寬家庭財產計算範圍、鼓勵低收入戶積極自立脫貧等修正，都是朝向積極性社會救助制度的進步。但是，在立法院審查過程中，卻可發現行政院版的修正草案與其他議員所提的修正草案相比，改革幅度較小，只著眼於如何減少貧民福利依賴的可能，忽略了社會救助制度對於低收入戶的照顧功能。以下依序就放寬最低生活費、增訂中低收入戶規定、放寬家庭應計人口範圍、放寬家庭財產計算範圍、鼓勵低收入戶積極自立脫貧的審查過程做闡述：
立法院在審查貧窮線的修正過程中，就行政院所提的貧窮線標準之所以訂為「可支配所得的百分之六十」，有一番激烈的辯論。備詢的內政部長江宜樺先生指出，現行的平均每人消費支出之計算方式容易因經濟波動影響而變動，因此參考OECD國家以可支配所得為貧窮線標準，來彰顯維護低收入戶基本權利與尊嚴的決心。而百分之六十，內政部長江宜樺先生也坦承行政院版的草案與議員的草案相比不是涵蓋面最廣的，因為行政院版是著眼於現有財源所訂的標準，而不是能否涵蓋最完整的低收入人口。
中低收入戶納入社會救助法的保障，是積極性社會救助制度的體現。因為，我國社會救助制度最早只關注無工作能力的窮人(舊貧)，然後逐漸發展到關注有工作能力但失業的窮人(新貧)，這次中低收入戶的明訂等於使我國社會救助制度開始保障有工作能力亦有工作卻徘徊在貧窮邊緣的家戶(近貧)。從事後性到預防性保障的修正趨勢，正與積極性社會救助的主張不謀而合。其實，像是中低收入戶老人生活津貼、身心障礙者生活津貼、特殊境遇家庭扶助、中低收入兒童及少年生活扶助，這些針對中低收入戶中特殊身分的保障早就行之有年，但是礙於社會救助法並未將中低收入戶明確的定義，導致中低收入戶有最低生活費的 1倍定義，也有 2.5倍的定義，相當模糊不清。這次修法特別將中低收入戶的定義統一入法規定，江宜樺先生說：「這次新增「中低收入戶」的定義，過去這些人屬於近貧，沒有法定依據，這次將未符合低收入戶資格的經濟弱勢家族，予以法制化的保障，提供全民健保、子女學雜費的補助。且社會救助法通過後，不會把原本各部會補助民眾的部分取消，但各部會未來推出新辦法，希望能參考社會救助法的基準，否則將不符合救助中低收入戶的意旨。(聯合晚報，2010年 9月 6日，版 8) 」
由於調高貧窮線與增訂「中低收入戶」定義、放寬弱勢審查資格等修正，行政院修正草案宣稱照顧範圍將從原本的 26.4萬人，擴大到 85.2萬人，涵蓋率可從全國人口的 1.18%達到 3.68%。(聯合報，2010年 9月 17日，版 4)陳節如委員對此提出質疑:這樣的涵蓋率還是偏低。依照歐盟和 2010 年的算法來算台灣的貧窮率應該會到百分之六到七，大概還是只有他的一半，可是所謂新加入的 86 萬人中，有很多的是中低收入戶，可是中低收入戶早已經在舊的社會救助法中存在。如中低收入戶的老人津貼總共有十二萬多人叫中低收入戶，這是單行法規本來就有的，只是沒有在社會救助法裡用這個字。
貧窮線的放寬與中低收入戶的新增，雖然能照顧更多經濟困難的人口，卻不如行政院草案所宣稱的修正幅度。有許多是現有單行法規，像是中低收入戶老人生活津貼、身心障礙者生活津貼、特殊境遇家庭扶助條例，已經納入特定身分的中低收入戶給予保障。簡單來說，修正後的照顧範圍達到 85.2萬人，是因為加入現有單行法規所保障的中低收入戶「灌水」而來的，而非真正社會救助法的放寬所帶來的。另外，照顧範圍的多寡，除了與貧窮線、中低收入戶的增加有關係，也與家庭應計人口範圍、工作能力認定、家庭財產計算範圍的放寬有關。
社會救助法的家庭應計人口範圍包含配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。隨著社會型態的變遷，現行社會救助法對於家庭應計人口的規定已不符合所需。因此，許多議員就行政院修正草案的家庭應計人口範圍提出修正建議。江義雄委員主張在一親等之直系血親，增加但書:「出嫁或入贅且未共同生活之直系血親卑親屬，不予計算。」他說:主席、各位列席官員、各位同仁。大家都非常關切社會救助法，因此有很多委員提出修正版本，內政部也提出對案，很多選民到本席的服務處表示，目前確實有些狀況不符實際，例如已出嫁的女兒若想申請低收入戶生活救助，娘家的財產也要併入計算，雖然法律規定嫁出去的女兒也可以分財產，但依一般的習俗，除非像王永慶這種大戶人家，否則，嫁出去的女兒大概很難回去分財產，如果她本來符合低收入戶的標準，卻因娘家父親還有十幾甲的田地而不適用，往往會造成這些低收入家庭的孩子因經濟困難而中途輟學，因此，我們主張第五條第一項第二款增列但書「但出嫁或入贅且未共同生活之直系血親卑親屬，不予計算。」從內政部次長林美珠女士對此修正建議的回答可以看出，行政院修正草案仍然侷限於家庭倫理、親屬相互支援的傳統道德與社會救助資源分配的公平性問題上。
她說：「依據民法親屬編直系血親相互間互負扶養義務之規定，因此已結婚直系血親卑親屬(男性、女性)對父母仍負擔扶養義務。如僅排除出嫁或入贅且未共同生活之子女不予計算，不但規避了女兒的責任，一方面也造成對大多數兒子的不公平，亦因減免女兒責任而導致兒子承擔較重責任。且出嫁或入贅的直系血親卑親屬不一定是經濟弱勢，一律排除這些有能力負擔扶養義務的出嫁或入贅子女，將不利社會福利資源之有效配置。」
社會救助法的家庭財產計算範圍，包括工作收入、動產與不動產收入與其他收入。工作收入是主要是依據薪資證明核算，如沒有證明則依據財稅資料所列的工作收入或依據台灣地區職類別薪資調查報告的各職類每人月平均經常性薪資核算。家庭財產計算範圍最為人所詬病的是，對於失業的有工作能力者所課以的「虛擬所得設算」，也就是說有工作能力者即使沒有收入，也要以基本工資來核算。行政院修正草案考量高齡勞工勞動參與率約為青壯年勞工之六成，且高齡勞工較一般勞工難取得全職工作。十六歲以上未成年與身心障礙者參與勞動之比率也偏低。所以，放寬了六十歲以上未滿六十五歲之高齡勞工，十六歲以上未成年及身心障礙者的工作收入，可以基本工資的 70%計算。徐中雄委員對此修正，提出修正建議：
基本上，現在的社會救助並不是看需要的人多少就編多少預算，而是有多少經費，然後就做到多少，當然不是單一事件就可以把所有事情解決，但事實上今天我們解決了貧窮標準劃定問題外，更大的問題就是所謂的所得計算方式還有計算家庭人口，我覺得這是最大的問題，包括這是不是又是一個掩耳盜鈴的例子呢？也就是說，你們放寬工作收入設算方式，因為高齡 60 歲到 65 歲勞工難取得全職工作，16歲以上未成年人及身心障礙者參與勞動比率及收入亦偏低，所以考慮不將這 3 類弱勢者的基本工資計算為 17,880 元，而是 17,880 的 70%，但其實他們的收入是零！他明明沒有收入，你們還是用 17,880 的 70%去計算他的收入，難道這就不是掩耳盜鈴嗎？
從內政部長江宜樺先生的回應中，可以發現社會救助法的修正邏輯，是在降低福利依賴的前提下，有多少資源做多少事，而非低收入戶有多少需求。因此，為了達到有限資源的最佳分配目的，虛擬所得的設算只能是微幅修正。他說：
「我們很同意徐委員方才所說的話。總統也宣示，貧困的需要在哪裡，政府的援手就應該到哪裡。但是有一點我希望所有委員和全國民眾都能夠有共識，那就是如果一律不算他們有一定工作成數所得的話，從歐美的經驗可知，這樣會比較容易鼓勵大家長期失業而不去尋找就業機會。社會福利與經濟發展之間，有一非常微妙的機制在裡面。再者，和一些社會福利做得比較好的國家相比，我們稅收所占 GDP的比率是相當低的。我們要增加福利，它的財源還是來自於稅收。稅收必須相應地提升，否則政府預算的那塊餅真的還是有限，不削足適履確實有困難。」增加低收入戶積極自立脫貧規定，是本次修法最具積極性的。行政院修正草案規定直轄市與各縣市有提供就業服務與職業訓練、以工代賑的義務。並明訂低收入戶因接受就業服務而增加的收入，於一定期間及額度範圍內，放寬免計入家庭總收入之認定。額度範圍授權地方政府規定，一定期間則最長以三年為限。
但是，黃義交委員認為，低收入戶因就業而增加的收入，在三年內免計家庭總收入的規定過於短暫，無法幫助低收入戶真正脫貧。因此，他建議免計家庭總收入的期限應延長至五年。他說:：
「主席、各位列席官員、各位同仁。對於為什麼要設 3 年，本席有一些意見。包括協助低收入戶、中低收入戶脫貧，鼓勵地方政府提供相關脫貧計畫，或是協助當事者就業的機會，在 3 年內，相關收入會排除在家庭總收入的計算範圍。這些列冊為低收入戶或中低收入戶的家庭好不容易才有脫貧或工作的機會，所以你們給他們3 年免計入家庭總收入的過渡期，避免他們過早被剔除在社會救助對象之外。但我認為 3 年太短了，這些小孩出生在低收入戶和中低收入戶的家庭，教育已經輸在起跑點上，政府給的援助是杯水車薪，即使脫貧也是在貧窮線的邊緣，根據法律的界定，他們只是名義上脫貧而已。因此，我認為寧可立法從寬，我們要更體恤這些弱勢家庭，本席希望能將 3 年改成 5 年，請你們再和地方政府協調一下。」
從內政部次長曾中明先生的回答之中，可以發現所謂的積極自立脫貧規定，只考量現有財政資源來定義扶助年限，而沒有想要投入更多資源來幫助低收入戶脫離貧窮。他說：主席、各位委員。我們很欽佩黃委員體恤民眾的心情，原先條文裡面對這方面並沒有做規定，我們現在希望能以 3 年為期。為什麼要考慮 3 年？如果把 3 年延長為 5 年甚至更久，考慮到地方政府的財政壓力，我們認為這可能太長了，所以我們取較為適中的 3 年期限，之前是連 1 年都沒有訂。我們現在為了鼓勵低收入戶、中低收入戶參加脫貧方案或職業訓練，所以一律都採 3 年期限。
由救助主體、救助對象、救助方法來分析 2010年修正的社會救助法條文，可以看出社會救助制度整體的變化。筆者分述如下：
從救助主體來說，政府與民間共同負擔社會救助工作。像是第九條之一規定：
「教育人員、保育人員、社會工作人員、醫事人員、村（里）幹事、警察人員因執行業務知悉有社會救助需要之個人或家庭時，應通報直轄市、縣（市）主管機關。直轄市、縣（市）主管機關於知悉或接獲前項通報後，應派員調查，依法給予必要救助。」第十五條之一規定：「直轄市、縣(市)主管機關為協助低收入戶積極自立，得自行或運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施。」這些條文都說明了社會救助制度的修正，意識到社會救助工作單單依靠政府來執行是無法充分照顧低收入戶。必須聯合市民社會提供足夠的人力、物力、財力，才能幫助低收入戶自立脫離貧窮。
從救助對象來說，該法第四條規定貧窮線為：由中央、直轄市主管機關參照「中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數百分之六十定之。」第四條之一規定：「家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費一點五倍。」貧窮線標準的放寬，既保障了舊貧，也納入了更多的新貧人口。更重要的是，中低收入戶的明訂，保障了過去長期被忽略的近貧人口。
從救助方法來說，該法第十五條第一項規定：「直轄市、縣（市）主管機關應依需求提供或轉介低收入戶及中低收入戶中有工作能力者相關就業服務、職業訓練或以工代賑。」第十五條第二項：「直轄市、縣（市）主管機關得視需要提供低收入戶及中低收入戶創業輔導、創業貸款利息補貼、求職交通補助、求職或職業訓練期間之臨時托育及日間照顧津貼等其他就業服務與補助。」參與第一項服務措施的低收入戶與中低收入戶，因就業而增加的收入，於一定期間內得免計入家庭總收入。因參加就業活動而免計入家庭總收入的規定，以及促進低收入戶訓練與就業的補助，都對於低收入戶與中低收入戶有積極脫貧的作用。
最後，說明政策學習過程中所遭遇的限制。積極性的社會救助制度出發點，是以滿足與照顧低收入戶為目標。在保障低收入戶權利的前提下，同時兼顧低收入戶所應付出的義務。所謂的義務，就是低收入戶有接受職業訓練或工作的責任。藉由人力資本的投資，促進低收入戶工作，以脫離貧窮與社會排除。本次社會救助法的修正，在一些法律條文中，確實含有這種精神。但從上述學習過程中來看，政府考量更多的是財政資源和福利依賴問題，而不是低收入戶的需求。所以，修正後的社會救助法，還是像過去一樣有家庭應計人口、家庭財產計算、虛擬所得設算等規定，來避免假貧戶的福利依賴。連第十五條之一規定:「直轄市、縣（市）主管機關為協助低收入戶積極自立，得自行或運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施。」都因為「自行」或「運用」的空白授權，使得積極性的救助精神銳減。
參考資料
http://www.6law.idv.tw/6law/law/%E7%A4%BE%E6%9C%83%E6%95%91%E5%8A%A9%E6%B3%95.htm 社會救助法
我國社會救助制度變遷過程－歷史志務主義的觀點 葉柏均
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